Weerstandsvermogen en risicobeheersing

Korte omschrijving

In de paragraaf weerstandsvermogen gaat het over de financiële robuustheid van de begroting, de jaarrekening en in het bijzonder de stand van zaken met betrekking tot de financiële positie. De paragraaf over het weerstandsvermogen bevat ten minste:

• het beleid omtrent de weerstandscapaciteit
• een inventarisatie van de risico's
• een inventarisatie van de weerstandscapaciteit.

Ontwikkelingen

In de begrotingen van 2021 en 2022 hebben wij in deze paragraaf corona als risico genoemd. We hebben er toen ook een bedrag aan gekoppeld. Ook voor 2023 zien wij corona nog als een risico, echter meer in algemene zin en niet specifiek als financieel risico voor Ommen. Dit baseren wij op de (financiële) ervaringen over de afgelopen jaren en de huidige stand van zaken wat betreft de pandemie. Natuurlijk kan corona nog van grote invloed zijn als het virus weer oplaait. In financiële zin zijn de gevolgen van corona voor ons als gemeente echter beperkt gebleven. Daarom zien wij nu dan ook geen reden meer daarvoor een bedrag voor opzij te zetten in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing.
Er zijn alleen nieuwe ontwikkelingen die in dit kader onze aandacht vragen. Dat is aan de ene kant de bemensing van onze organisatie en aan de andere kant de inflatie (met name energieprijzen).
Zonder personeel kan onze organisatie niet draaien. Wij merken dat het steeds lastiger wordt goed en voldoende personeel en vinden en te behouden. De krapte op de arbeidsmarkt is daar deels debet aan. Ook moeten wij 'opboksen' tegen grotere organisaties die op sommige onderdelen meer te bieden hebben. Natuurlijk is inhuur van personeel een mogelijkheid, maar we merken dat ook inhuur moeilijker wordt. Toch is het wenselijk voor de kern van de onze organisatie een vaste bezetting te hebben. En wij merken dat het in sommige gevallen steeds moeilijker wordt dat voor elkaar te krijgen. Dit ondanks het feit dat wij al geruime tijd bezig hier passende maatregelen voor te treffen. Bijvoorbeeld door te werken met een poule van trainees, door te zorgen voor een goed trainings- en scholingsaanbod en door (nog) meer aandacht te geven aan gesprekken over functioneren en ontwikkelen. In financiële zin is de bemensing nog niet direct een risico; wel vinden wij het van belang hierover een signaal aan u af te geven.
Het is bekend dat we in deze tijd te maken hebben met enorme prijsstijgingen, vooral op het gebied van energie. Mede als gevolg daarvan zien wij ook een opwaartse druk ontstaan op de lonen. In de begroting 2023 hebben wij rekening gehouden met een algemene indexering van 3% en op onderdelen zijn hogere percentages gehanteerd (energie en salarissen, al dan niet in de vorm van een stelpost). Het is de vraag in hoeverre dit toereikend zal zijn, zeker structureel. Duidelijk is in ieder geval dat kostenstijgingen van enkele procenten meer, direct een forse impact hebben op onze begroting. Gelet op de onzekerheid over de ontwikkeling van de inflatie en de reële kans op (aanzienlijk) hogere structurele kosten, zien wij de toenemende inflatie als een zodanig financieel risico dat wij dit opnemen in deze paragraaf.

Visie, doelstelling en onderverdeling risico's

Onze visie ten aanzien van het weerstandsvermogen is: ‘Streven naar een goede beheersing van de risico’s en een goede balans tussen de bestuurlijke ambitie en de daarmee gepaard gaande risico’s. Uitgangspunt hierbij is een positief weerstandsvermogen'.

Onze doelstelling is:

• het handhaven van een gezonde financiële positie;
• het voorkomen dat ingrijpende beleidswijzigingen noodzakelijk worden bij niet afgedekte risico’s. Dit wordt gerealiseerd door middel van beheersing van de risico’s en een positief weerstandsvermogen.

De risico’s zijn onderverdeeld in drie categorieën.
De eerste categorie gaat over de echte risico’s, namelijk mogelijke financiële tegenvallers die samenhangen met de uitvoering van bepaalde activiteiten. Voorbeelden zijn het ondernemersrisico bij grondexploitaties en het risico op overschrijding van budgetten, dat samenhangt met open einde regelingen.

De tweede categorie gaat over voorzienbare tekorten op reguliere budgetten. Deze tekorten zijn min of meer duidelijk. Zeker waar de tekorten een structureel karakter hebben, heeft het vanuit bedrijfseconomisch oogpunt de voorkeur dit op te lossen binnen de exploitatie. Hier is bij de voorbereiding van deze begroting op gestuurd. Om deze reden zien wij geen reden om hiervoor een afzonderlijke buffer aan te houden.

De derde categorie gaat over mogelijke (ongewenste) schommelingen van budgetten, waardoor behoefte ontstaat in egalisatie van jaarlasten. Riolering en afval zijn hiervan de belangrijkste voorbeelden. Wij hebben  de noodzakelijke onderhoudslasten structureel in de begroting  geraamd en het principe van egalisatievoorzieningen voor deze posten gecontinueerd.

Daarmee is voor de berekening van de weerstandscapaciteit in feite alleen de eerste categorie van belang. Dit is ook volgens de betekenis van het begrip weerstandsvermogen zoals in het Besluit begroting en verantwoording (BBV) is beschreven. Hieronder gaan wij in op de belangrijkste risico’s, te weten de grondexploitaties, het sociaal domein, corona en de algemene uitkering.

Grondexploitaties
Voor een aantal projecten zijn kwantitatieve risicoanalyses uitgevoerd. Het betreft in elk geval de projecten die een zekere mate van risico kennen:

• Westflank (Centrumvisie)
• Boerenerven
• Bulemansteeg
• Haven Oost

Deze projecten zijn uitgewerkt in het MJP Grondexploitaties 2023 dat u gelijktijdig met deze begroting bereikt. Kortheidshalve verwijzen wij daarom naar dit meerjarenplan.

Op basis van de risicoanalyse (zie paragraaf Grondbeleid) komt een risicoprofiel naar voren van afgerond € 480.000. In de begroting 2022 hadden wij een bedrag geraamd van afgerond € 580.000. De benodigde reserve voor de grondexploitatie kan als gevolg daarvan worden verlaagd met € 100.000.

Transities sociaal domein

Waar mogelijk zijn beheersmaatregelen genomen op de risico’s in de transities binnen het sociaal domein. Hierbij is en wordt ook nadrukkelijk geïnvesteerd in de sturing en verantwoording. Zo is de monitor sociaal domein sinds 2018 operationeel en deze wordt waar nodig verder doorontwikkeld, bijvoorbeeld via dashboards. Om meer zicht te hebben op de uitgaven wordt de administratie in de jeugdzorg sinds 1 januari 2018 niet langer door de regio gedaan maar door onze eigen administratie. De transformatie is nog steeds in gang en dat maakt het lastig om goede gekwantificeerde voorspellingen te doen. Als je kijkt naar dit beleidsterrein verwachten wij nu nog een hoog risico. De reden hiervoor is dat het vaak voor een deel om zogenaamde ‘open-einde-regelingen’ gaat. De gemeente houdt de plicht inwoners te ondersteunen op genoemde terreinen, een overschrijding van het budget is geen reden om deze ondersteuning niet te bieden. Zo heeft de gemeente als het om Jeugdzorg gaat de taak om kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering uit te voeren. Dit zijn over het algemeen dure maatregelen. Echter, veelal zal niet de gemeente, maar bijvoorbeeld een rechter bepalen wie onder deze maatregelen vallen. Wat ook zorgt voor meer risico's is dat bijna alle verwijzingen in de jeugdzorg worden gedaan door (huis)artsen. Dit is anders dan in de Wmo, waarbij de verwijzingen vooral door "Samen Doen" worden gedaan. Het betekent dat de sturing op deze verwijzingen meer indirect is en dat het risico daarmee hoger is. Binnen het sociaal domein is Jeugdzorg het grootste budget. Zoals het nu lijkt ramen we € 800.000 als risicobedrag voor Jeugdzorg, dat bedrag hebben we in een eerdere fase al aangehouden.

Toenemende inflatie
In de inleiding van deze paragraaf zijn wij ingegaan op de risico's van de toenemende inflatie. Daarbij gaan we uit  van een algemene verhoging van 3% en op onderdelen nog een aanvullende verhoging. Onder verwijzing daarnaar nemen wij voor 2023 voor het risico van toenemende inflatie een bedrag van € 750.000 op. Dit is gebaseerd op de uitgaven voor lonen, materiële uitgaven, subsidies en verbonden partijen (afgerond € 25 miljoen in 2023) en een extra verhoging van 3%.

Samenwerkingsverbanden
Los van de zojuist genoemde mogelijke verhoging als gevolg van toenemende inflatie, is het geen verrassing dat er ook andere risico’s verbonden zijn aan de samenwerkingsverbanden. Die risico's zijn op basis van eerdere ervaringen beperkt, maar blijven lastig in geld uit te drukken en maken daarom geen deel uit van de berekening van het weerstandsvermogen. Binnen de Algemene Reserve is voldoende ruimte om die risico's op te vangen mochten deze zich voordoen.

Algemene uitkering uit het Gemeentefonds
De algemene uitkering uit het Gemeentefonds is voor 2023 begroot op afgerond € 37 miljoen. Daarmee is deze rijksbijdrage de belangrijkste inkomstenbron van de gemeente. De raming van de gemeentefondsuitkering is gebaseerd op de septembercirculaire 2023.
Daar waar vorig jaar de herverdeling van het gemeentefonds nog als risico werd voorzien, hoeft dit nu niet meer. De herverdeling is een feit en deze pakt voor Ommen gunstig uit. Toch is de algemene uitkering als risico nog niet helemaal voorbij. Het rijk geeft de laatste jaren namelijk veel extra geld uit. Voorbeelden daarvan zijn de coronacrisis, de toeslagenaffaire, opvang vluchtelingen, inflatie en de energiecrisis. Daardoor neemt de staatsschuld enorm toe. Alhoewel het Rijk tot nu toe uitgaat van de strategie van investeren in plaats van bezuinigen, is het wel de vraag of dat zo blijft. Vroeg of laat kan de wal het schip keren en komen er misschien toch bezuinigingen. Dat zal dan gevolgen hebben voor de algemene uitkering op basis van het 'trap op, trap af' principe. Zeker is het natuurlijk niet, maar geheel ondenkbaar kan het ook niet worden genoemd. Om die reden stellen wij voor de algemene uitkering uit het Gemeentefonds nu nog als risico te blijven zien. Als we uitgaan van 2% van de omvang van de algemene uitkering, resulteert dit in een bedrag van € 740.000.

Overige risico’s
Andere risico’s, waar we in deze paragraaf niet tot in detail op ingaan, gaan over de uitvoering van overige open einde regelingen (bijvoorbeeld leerlingenvervoer) en ondernemersrisico’s voor bijvoorbeeld de Carrousel. Juridische risico’s zoals schadeclaims, milieuverontreiniging, (on)inbaarheid vorderingen en leningen en risico’s uit hoofde van garantiestellingen, rekenen wij tot de overige risico’s.

Wij verwachten geen bijzondere risico’s uit hoofde van garantstellingen of uit juridische procedures. Voor deze risico’s wordt geen weerstandscapaciteit aangehouden. Overigens merken wij hierbij op dat er ook risico's voortvloeien uit de deelnemingen in verbonden partijen. In de regel is hier sprake van een situatie, dat de verbonden partij zelf een buffer heeft om risico's te kunnen dekken.
Dan blijft een gering bedrag voor de overige risico's over. Wij scharen dit onder het bedrag voor afronding.

Som van de risico's
Hieronder volgt een totaaloverzicht van de risico's  die zijn geïnventariseerd en gekwantificeerd in de begroting 2023.

Inventarisatie beschikbare weerstandscapaciteit
De beschikbare weerstandscapaciteit is in het BBV (artikel 11.1) omschreven als “de middelen en mogelijkheden waarover de organisatie beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken”. De gemeente Ommen rekent de volgende componenten tot de beschikbare weerstandscapaciteit:

• Algemene reserve (incidentele weerstandscapaciteit)
• Ongebruikte belastingcapaciteit (structurele weerstandscapaciteit).

Ook andere componenten (zoals de stille reserves, de post onvoorzien en de structurele ruimte op de begroting) kunnen meegenomen worden in de berekening van de weerstandscapaciteit. Ommen ziet daar om verschillende redenen vanaf (moeilijk meteen uit te voeren, klein bedrag, wisselende bedragen).

Incidentele weerstandscapaciteit
De algemene reserve is per 1 januari 2023 begroot op afgerond € 24,6miljoen. Dit bedrag is vrij beschikbaar en in noodgevallen direct inzetbaar.

Structurele weerstandscapaciteit
Voor de berekening van de onbenutte belastingcapaciteit hebben wij de berekeningswijze aangehouden, die de gemeentefondsbeheerders gebruiken bij de beoordeling van een zogenoemde artikel 12 aanvraag.

1) Op basis rekenmodel septembercirculaire 2022
2) Op basis meicirculaire 2022

Op het moment van opstellen van de begroting 2023 (september 2022) waren de definitieve rekentarieven voor de OZB nog niet beschikbaar. Om die reden is voor de WOZ uitgegaan van de cijfers 2022.

Omdat de ongebruikte belastingcapaciteit niet meteen beschikbaar is, betrekken wij deze component niet bij de verdere beoordeling van het weerstandsvermogen en de berekening van de weerstandsratio.

Ratio weerstandsvermogen
Het is belangrijk te weten of er sprake is van een toereikend weerstandsvermogen. Als het risicoprofiel bekend is kan een relatie worden gelegd tussen de financieel gekwantificeerde risico’s en de daarbij benodigde weerstandscapaciteit en de beschikbare weerstandscapaciteit. De benodigde weerstandscapaciteit kan worden afgezet tegen de beschikbare weerstandscapaciteit. De uitkomst van die berekening vormt het weerstandsvermogen.

Dit zorgt voor de volgende uitkomst:

Om het weerstandsvermogen te kunnen beoordelen moet worden vastgesteld welke ratio de gemeente nastreeft. Daarvoor wordt gebruik gemaakt van onderstaande waarderingstabel.

De gemeente Ommen kiest ervoor om een minimale financiële buffer aan te houden met het waarderingscijfer C, dat overeenkomt met 'Voldoende'.

De zojuist voor Ommen berekende score van 8,8 kwalificeert als uitstekend.

Verder merken wij op dat dit kengetal, één indicator is voor de robuustheid van de gemeentefinanciën.

Tenslotte past hierbij de opmerking dat  bij de bepaling van de weerstandscapaciteit enkele componenten buiten beschouwing zijn gebleven.

Door de commissie DEPLA is een aantal indicatoren ontwikkeld, die de raad kunnen helpen in het verkrijgen van inzicht in de gemeentefinanciën, namelijk:

• de netto schuldquote inclusief de quote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen
• solvabiliteitsratio
• kengetal grondexploitatie
• structurele exploitatieruimte
• belastingcapaciteit.

Voor onze gemeente is het beeld als volgt:

*het betreft hier de netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen.
** De belastingcapaciteit wordt berekend door de totale woonlasten meerpersoonshuishouden in jaar t te vergelijken met het landelijk gemiddelde in jaar t-1 en uit te drukken in een percentage.

Vanuit het Bestuursakkoord Samen Ommen mag de netto schuld quote niet hoger zijn dan 100%. Dit is gelijk aan de normering van de VNG. Meerjarig blijft Ommen ruim onder de 100%.

Voor gemeenten zijn er, in tegenstelling tot het bedrijfsleven, geen harde normen voor wat betreft de solvabiliteit (de financiële gezondheid van de organisatie). Ommen kende altijd een vrij lage solvabiliteit en meerjarig is te zien dat deze langzaam omhoog gaat richting de 43% in 2025, wat een positieve ontwikkeling is.

Ook de grondexploitatie laat een gunstige ontwikkeling zien. Ommen kent nu een relatief grote grondpositie, de komende jaren neemt deze sterk af.